《行政管理》复习提要:第二章中国政府机构及其改革
文章出处： 发布时间：2006-07-05
为了能够准确地把握政府机构概念，要正确区分以下几个界限：一是与非国家机关(如人民政协、工会、共青团、妇联、居民委员会、村民委员会)。二是国家行政机关与非国家行政机关(如各级人民代表大会——国家权力机关，各级人民法院——国家审判机关，各级人民检察院——国家检察机关等，这些都是国家机关，但都不是国家行政机关)。三是在国家行政机关体系中的一级政府与政府部门(如县人民政府是地方一级政府，由本级人民代表大会产生；县的工商行政管理局是县政府的工作部门)。四是一级政府派出机关(如地区行政公署，城市的街道办事处等)，这都不是由本级人民代表大会产生的，而是作为上一级政府——省政府，市或区政府的派出机关；还有一种政府部门的派出机关，(如国家审计署郑州特派员办公室是国务院的国家审计署的派出机关，公安派出所是公安局或公安分局的派出机关)以及不同的行政层级(如省、县、乡等)。
二、关于政府机构的改革
1．我国政府机构的现状
我国原来的政府行政机构，是为适应高度集中的产品经济模式的需要而建立起来的。历史上经过的几项机构改革，虽在当时的历史条件下起过一定作用，但效果都不理想。目前，我国政府机构的状况是：(1)政企不分的状况依然严重，政府主要采取直接管理方式，微观管的多，宏观调控机制不健全。政府各部门中，经济管理部门多，占政府部门总数的2／3以上。(2)党政不分，党的机构承担了许多应由政府机构承担的任务，例如长期以来，政府管理政法、文化的一些功能就是由同级党委的一些机构直接管理的。党的机构过多地陷入行政性、事务性的工作中，一方面使政府有关部门缺乏应有的权威。另一方面，也会削弱党研究制订路线、方针、政策和进行自身建设的功能。(3)政府机构中结构不合理，机构臃肿，层次多。专业经济管理部门多，而宏观调控、综合、监督部门薄弱。(4)工作人员素质不高，人员的结构不适应经济的、法律的间接管理方式的需要。一方面人浮于事，人员超编，另一方面，很多事又因缺乏得力的干部，而没有管起来。
我国政府机构是在建国初期建立并逐步发展完善的。在第一个五年计划时期，全面学习了前苏联高度集中的经济管理模式。到1956年，国务院设部委48个，直属机构24个，办公机构8个和1个秘书厅，共81个单位，达到建国以来政府机构数量的第一次高峰。在这以后，经历了三次规模较大的机构改革。
第一次，在1957年至1959年，由于当时机构臃肿庞大、管理过分集中的弊端日益明显地暴露出来了，国务院于1957年正式公布下达了关于改进工业、商业、财政管理体制的规定，到1959年底，国务院设部委39个，直属机构14个，办公室6个和1个秘书厅，共60个单位。由于大跃进运动，机构精简没有达到预期的效果。在大跃进中，不该下放的权力不适当地下放了，造成管理混乱。1960年冬，中央决定实行“调整、巩固、充实、提高”的方针，1961年开始重新把管理权上收，并上收一批企业，中央直属的企事业单位，1956年时共有9300个，1958年下放后到1959年减少到2400个，此时又增加到 10533个。经济管理体制再次实行高度的集中统一管理，机构又重新膨胀起来，到1965年底，国务院设部门共79个，又恢复到1956年的水平。
第二次，在文化大革命期间，对机构又进行了大的精简，1970年，实行企业大下放，中央直属企事业单位只剩下500多个。经过裁并，国务院只设32个部门，其中有的部门归军委办事组和“中央文革小组”领导，实际上国务院只领导19个部门，达到建国以来中央政府机构数的最低点。由于这种精简和下放是在极不正常的情况下进行的，给政府工作和经济建设造成的极大的损害和混乱。
从1971年底开始，对机构和体制又逐步进行调整。1973年底，国务院恢复到45个单位，1975年，恢复到52个单位。到1981年底国务院设部门100个，达到建国以来最高峰。
第三次，党的十一后三中全会开始了经济体制改革。1982年，进行了第三次的新时期机构改革，到1983年，国务院只设63个单位。
但在此以后，国务院机构又出现增加的趋势。1993年机构改革前，国务院属下又有72个单位。还有14个部委归口管理的国家局，非常设机构也大幅度增加，1982年，非常设机构由44个减少为30个，到1993年机构改革前，增加到77个。
由此可见，前三次机构改革，实际是三减三增，经历了“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的反复。根本原因在于：
第一，没有触动旧的体制，机构改革没有与经济体制改革及政治体制改革结合进行。1982年机构改革时，以城市为重点的全面经济体制改革尚未展开。
第二，没有从转变职能入手。这几次机构改革都仅仅是实行“精简人员、裁并机构”，企业下放，也只是改变了企业的隶属关系。
第三，没有相应进行干部制度的改革。干部能进不能出，能上不能下，缺乏科学的录用、晋升、奖惩、离职、退休的办法，不能择优汰劣，使干部队伍数量越来越大。
第四，机构的设置和调整缺乏科学性，主观随意性大。应该重视行政管理科学，制定一套行政法规，用法律形式把机构改革的成果巩固下来，使政府工作制度化。这在过去，也被忽视了。
2．政府机构改革必须以转变政府职能作为关键
政府机构改革必须按照经济体制改革和政企分开的要求，以转变职能为关键，要从机构配置的科学性和整体性出发，贯彻精简、统一、效能的原则，使政府对企业由直接管理为主转变到间接管理为主，克服政府机构庞大臃肿、层次过多、效率低的弊病，建立起高效率的政府。具体有三方面的含义：首先，政府机构的改革必须适应政治体制改革和经济体制改革的要求和进度。按照党政分开、政企分开的原则，把按产品经济而设立的直接管理企业的机构，通过转变职能，改革成适应市场经济发展的要求，善于运用经济、法律和行政等手段实行间接管理和行政管理体制。其次，政府机构的改革必须以现代管理科学的要求，合理配置机构，适当加强决策咨询和监督、调节、审计、信息部门。按决策、执行、监督的结构配置机构，完善行政管理体系，使行政机构功能齐全、结构合理、协调运转、灵活高效。第三，政府机构改革必须从我国的实际情况出发．既要考虑现代管理科学的要求，又要考虑现实的杜会承受力和现实的可能。理想化不行，因为，我国政府机构运行已有四十多年，已经形成了独自运行规律，人们对此也已习惯。要建立一个新运行机制，改变人们的习惯和工作方式需要时间，因此，行政机构的改革既不可不改，也不能超前，必须从实际出发，分步进行。
之所以把转变职能作为改革政府机构的关键，首先是因为经济基础的变化。随着经济体制改革的发展和深化，产品经济正在向商品经济转化，这就要求政府的行政管理职能必须适应商品经济发展的要求。其次，也是汲取了历史上几次机构改革失败教训的结果，前几次机构改革往往是在经济紧缩的条件下开始的，都是以“精简人员、裁并机构”为目标，以减少财政支出为目的，各级政府都按比例往下压缩机构和人员。在政府机构的职能不变、管理方式和方法不变的情况下，虽然机构一时有所裁并，人员有所减少，但精简的成果很难巩固。因为，既然政府还要执行原来的职能，计划产品经济还要发展，那么按老方式或老方法管理经济的机构和人员，就必然要再度膨胀起来。历次精简机构的实践证明，只要直接管理企业的体制不改革，部门的职能就难以转变；部门的职能不转变，精简机构的效果就不会好，就必然陷入“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的恶性循环。因此，只有转变政府机构职能，才可能按新的职能配置机构，才有可能相应地改变工作方式和方法，从而形成新的行政管理体系，才能从根本上解决机构臃肿重叠、办事效率很低的问题。正是在这个意义上说，改革政府机构的关键是转变职能。
那么，怎样转变政府机构的职能呢?从总体上讲，政府机构职能的转变主要表现在：在管理内容上，是由向微观管理转向宏观管理；在管理方法上，要由直接管理为主转向间接管理为主；在管理范围上，要由以产品为对象的部门管理转向行业管理；在管理手段上，要由以行政手段为主转向以经济和法律手段为主，以行政手段为辅；在管理思想和观念上，要从“管”字当头转向服务监督。
3．政府机构改革的基本原则
(1)转变职能，按职能组建机构。政府机构是实现国家职能的主要工具。政府机构的设置，是根据国家的基本职能任务，并加以分解，具体化，落实到承担的机构。政府职能变了，为实现职能的机构组成也应随之变化。实现政府机构转变职能，要以党政分开、政企分开和简接管理为基准，对现有机构职能进行全面、细致地分解：把直接管理企业的职能转移出去；把直接管钱管物的职能放下去；把决策、咨询、调节、监督的职能强化起来。在职能分解的基础上，确定哪些机构撒，哪些机构精简，组建哪些机构。
(2)按精简、统一、效能的原则配置机构。在职能分解转移的基础上，把相同或相近的职能加以归并，由一个部门去承担，撤销职能重叠的机构。在转变部门职能过程中，把本部门的某些必须保留但又可以同另一部门必须保留的职能合并的，组建新的机构去承担；对一些专业部门经过职能转变后撒销了，把保留的职能同其他部门保留的职能合并组成一个新的部门；对某些特殊部门一下子转变职能还有困难，可以采取部分转，部分留，或成立总公司。
(3)突出重点，区别对待。政府权构改革的重点，是与经济体制改革关系密切的经济管理部门，裁减专业管理部门和综合部门内部的专业机构。这一个要求是从转变政府管理职能出发提出来的。这些机构同经济体制改革的深化关系极为密切，不改革对经济体制改革的深化不利。通过对部门职能的分解和转变，有些专业经济管理部门将其直接管理企业职能下放后，将成为行业管理部门；有的经过职能合并，已没有存在的必要。至于那些变动不大的经济专业管理机构和政法、文教、卫生等部门，也要按照转变职能、调整结构、精简人员的要求，对各自机构进行定职能、定机构、定人员，理顺内部机构和同其它部门的关系。